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USA : « Les mêmes institutions peuvent soit défendre la démocratie, soit hâter son déclin »

samedi 10 août 2019, par siawi3

Source : https://aoc.media/entretien/2019/08/10/ginsburg-et-huq-les-memes-institutions-peuvent-soit-defendre-la-democratie-soit-hater-son-declin/

Ginsburg et Huq : « Les mêmes institutions peuvent soit défendre la démocratie, soit hâter son déclin »

10.08.19

Par Raphael Bourgois

Depuis l’élection de Donald Trump, de nombreux intellectuels américains se sont donné une mission : sauver la démocratie. L’affaiblissement de ce régime à travers le monde, sa porosité de plus en plus grande à l’autoritarisme qui se manifeste de Brasilia à Budapest, interroge sur la capacité de résistance des garde-fous mis en place depuis les années 30. Dans How to Save a Constitutional Democracy (University of Chicago Press), les professeurs de droit Tom Ginsburg et Aziz Z. Huq reviennent sur l’enjeu central des lois et de la Constitution.

Tom Ginsburg et Aziz Z. Huq étaient récemment à Paris, de passage à l’antenne française de la prestigieuse Université de Chicago où ils sont tous les deux professeurs de droit, pour présenter leur dernier livre, How to Save a Constitutional Democracy (University of Chicago Press, 2018, non traduit en français). Le constat de départ de ce livre est alarmant mais simple : les démocraties sont en danger. Une vague de populistes et d’autocrates les menacent à la fois dans leur philosophie, leur action et leur structure. En cela ils s’inscrivent dans un courant de publications dont certaines ont été traduites en français, comme Le Peuple contre la démocratie de Yascha Mounk (L’Observatoire), ou devraient l’être bientôt, comme How Democracies Die (Crown) de Steven Levitsky et Daniel Ziblatt. Ils portent une critique de la Constitution américaine peu commune tant le texte des pères fondateurs a tous les attributs du sacré aux États-Unis, montrant comment ce texte, loin de protéger la démocratie, peut en accélérer le déclin. Une analyse qui vaut aussi en Europe et dans le reste du monde. RB

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Votre livre How to Save a Constitutional democracy répond à l’inquiétude grandissante sur les faiblesses d’un modèle qui met à sa tête des dirigeants qui menacent de le détruire : Bolsonaro au Brésil, Orbán en Hongrie et évidemment Donald Trump aux États-Unis. Comment en êtes-vous arrivés à vous intéresser, en tant que juristes, à cette question ?

Aziz Z. Huq : À cause du sentiment que l’état de nos démocraties était justement le révélateur d’un tournant majeur dans le monde. Les facteurs qui déterminent la qualité démocratique des États sont entrés en pleine stagnation, et même en déclin dans certains cas, c’est du moins ce qu’ont pu mesurer des institutions comme la Bertelsmann Institute ou The Economist Intelligence Unite lors de la première décennie du XXIe siècle. L’une des manifestations de cet affaiblissement, c’est évidemment l’élection de Donald Trump aux États-Unis en 2016, et donc d’une certaine forme de comportement antidémocratique. On pourrait citer également comme vous l’avez fait d’autres formes plus extrêmes, qui ont chacune leur spécificité : en Hongrie, au Brésil mais aussi en Pologne, au Venezuela et même dans une certaine mesure en Turquie, en Inde, en Israël, au Japon… On trouve des symptômes un peu partout dans le monde. Il y a dès lors deux façons de penser ce nouveau développement dans la structure globale de la démocratie. L’une consiste à regarder les causes générales, à faire une étude « macro » de cette tendance. C’est l’approche intellectuelle dominante en sciences politiques ou en sociologie. L’autre, qui est notre approche, consiste à adopter une démarche plus « granulaire » des processus de déclin démocratique.
On pourrait donc résumer ainsi notre contribution dans How to Save a Constitutional Democracy  : d’abord montrer que les institutions, et en particulier la loi et la Constitution, se révèlent des instruments du déclin qu’on constate aujourd’hui ; ensuite, dégager les régularités dans la façon dont les lois et les constitutions se déploient en comparant les différentes juridictions. Il ne s’agit pas de nier l’importance, par exemple, de comprendre les effets de la globalisation financière, de l’automation sur les emplois industriels, la façon dont les migrations sont perçues. Ce sont des questions importantes qui jouent dans l’affaiblissement des démocraties. Mais en tant que professeurs de droit, il nous a semblé nécessaire de réaffirmer que la rédaction des lois et des constitutions, ce qu’elles disent, comptent vraiment. Nous nous efforçons, dans le livre, de présenter un compte rendu raisonnablement général de la voie à suivre.

C’est donc autant un projet en réaction à une situation politique qu’en réaction à un état de la connaissance et de l’interprétation ?

Tom Ginsburg : En effet, mais avant d’en arriver là j’aimerais revenir un peu sur ce que vient de dire Aziz, avec un point de vue plus personnel sur la façon dont j’en suis venu à m’intéresser au sujet. Je suis sorti de l’université en 1989 et, dans un premier temps j’ai consacré ma carrière à l’étude de l’Extrême-Orient, je me suis donc tout naturellement intéressé aux phénomènes de démocratisation à la fin de la guerre froide. C’est cette première expérience qui m’a fait comprendre que les institutions et les constitutions jouaient un rôle fondamental dans le processus. J’ai donc consacré beaucoup de temps à réfléchir au rôle qu’elles jouent dans la protection de la démocratie. J’en étais à ce stade de ma réflexion quand on a commencé à observer avec Aziz, comme beaucoup d’autres, ce mouvement qu’on pourrait appeler de dé-démocratisation. On a alors ressenti le besoin d’écrire un article sur le sujet, puis un livre, car ce qui s’est passé dans notre propre pays montrait que tous ceux qui estimaient qu’il existait une forme d’exceptionnalisme américain se trompaient. C’était aussi la preuve qu’on vivait un mouvement inverse à ce qui s’était passé dans les années 90 quand les idées et les institutions démocratiques se diffusaient à travers le monde. Aujourd’hui, c’est au contraire l’autoritarisme qui se diffuse sous l’action d’un certain nombre de gouvernements, et notre sentiment c’est que la loi participe de façon trop importante à ce processus pour pouvoir être exclue du tableau.

Vous allez donc étudier, c’est au cœur de votre livre, la façon dont la loi et la Constitution peuvent aussi bien protéger les démocraties, que hâter leur déclin.

Aziz Z. Huq : Exactement. Il est évident que l’état de santé d’une démocratie dépend des forces politiques qui s’expriment, et que les mêmes institutions peuvent, selon les circonstances, défendre ou détourner la démocratie, hâtant ainsi son déclin. On l’a constaté dès les années 30, en Allemagne par exemple. À l’époque certains intellectuels allemands en exil ont alors forgé un concept que nous critiquons dans le livre : celui « démocratie militante ». Si les mouvements autoritaires, fascistes, nazis, utilisent les moyens de la démocratie pour l’étouffer, celles-ci devraient s’abstraire de tout « fondamentalisme démocratique », d’un respect exagéré de l’état de droit pour se défendre. Il s’agit alors de se protéger de l’intérieur par des moyens constitutionnels, par exemple en interdisant certains partis ou en limitant le droit de réunion, le droit d’expression par des lois contre les discours de haine. L’une des choses que nous montrons, c’est que ces garde-fous imaginés à l’époque peuvent être retournés et utilisés par des gouvernements incompétents pour s’emparer des démocraties. D’où notre scepticisme à propos de ces vieilles réponses, et la volonté de trouver une nouvelle façon de penser la manière dont les constitutions devraient répondre aux menaces actuelles.

Avant d’en arriver là, il faut peut être tenter de définir ce que vous entendez par « démocratie constitutionnelle », en quoi elle se distingue des démocraties « illibérales » ou même des « démocratures » ?

Aziz Z. Huq : Nous envisageons la démocratie avant tout comme un phénomène d’incertitude. Si l’on considère la participation des individus au processus politique, par exemple au moyen des élections, il est indispensable qu’il y ait une véritable part d’incertitude sur l’identité de la personne qui va réunir le plus de voix, et par conséquent s’emparer du pouvoir. En l’absence de cette incertitude, qui doit être résolue par un système politique et non par quelques-uns au sein d’un parti politique, il n’y a pas de démocratie. L’essence même de la démocratie, c’est ce processus de désignation, l’incertitude quant au résultat d’une élection et la possibilité pour l’opinion publique d’influencer ce résultat. Notre idée, c’est qu’il existe certaines conditions institutionnelles qui rendent cela possible. D’autres insisteront sur la culture collective, sur les traditions, l’histoire, l’état de l’économie… mais nous pensons que l’essentiel réside dans certaines dispositions institutionnelles. Il y en a trois en particulier : des élections libres et équitables ; certaines garanties libérales de droit d’expression et d’association indispensables au processus démocratique ; et troisièmement, l’élément le plus original à mon sens, un État de droit, une administration indépendante et qui use de son autorité de façon neutre. En l’absence de ces prérequis, nous pensons qu’il n’est pas possible d’avoir une démocratie constante.

Comment expliquer que des dirigeants comme Viktor Orbán, qui ne respecte pas ces trois prérequis que vous évoquez, semblent si à l’aise en démocratie ?

Tom Ginsburg : C’est l’une des tendances les plus intéressantes quand on étudie ces régimes qui se disent « illibéraux », ils sont parvenus, de plus en plus, à piéger la démocratie. Ce qu’on observe, c’est que l’adoption d’une Constitution, de cours de justice, d’élections – tout ce qu’on pensait être des remparts contre les dérives autoritaires –, permet à ces régimes de perdurer car ils y trouvent un moyen pour rassembler des renseignements sur la population, de la discipliner, de l’administrer. C’est pour ça que nous parlons d’une forme de plus en plus sophistiquée d’autoritarisme. De l’extérieur, par exemple si vous marchez dans les rues de Budapest aujourd’hui, il n’y aura pas une grande différence avec les rues de Paris. Mais si l’on se penche sur le fonctionnement des institutions, la logique est complètement différente et cette sophistication est en soi un défi fondamental pour la démocratie.

Il y a quand même eu un tournant historique, les ennemis de la démocratie par le passé voulaient sa mort, aujourd’hui ils revendiquent d’être les vrais démocrates, les seuls qui portent la voie du peuple… du « vrai » peuple serait-on tenté d’ajouter pour reprendre leur rhétorique. Quelle place faites-vous à cette dimension politique et identitaire ?

Aziz Z. Huq : Bien que nous nous concentrions sur les institutions, nous n’écartons pas du tout le fait qu’il faille identifier les caractéristiques des mouvements politiques qui sont susceptibles d’engager cette désintégration démocratique. Ce que nous appelons le « populisme charismatique » repose essentiellement sur cette conception étroite du peuple, et sur la capacité à incarner la voix de ceux qu’on veut bien reconnaître comme faisant partie de ce peuple. Il est d’ailleurs intéressant de voir que cette posture idéologique a une contrepartie institutionnelle : la délégitimation du conflit social. Cela se traduit par le démantèlement des plateformes d’opposition, ou de toute voix alternative qui pourrait exercer une influence sur l’opinion publique, et à terme prétendre incarner le pouvoir. On le voit à travers les réformes qui visent à subordonner les assemblées législatives, à mettre les cours de justice sous tutelle, à retirer toute forme d’autorité aux administrations pour en faire des instruments du parti au pouvoir. Un processus qu’on a vu à l’œuvre en Hongrie, en Pologne, au Venezuela… Ce qui nous intéresse et qui a concentré nos recherches, ce sont les manifestations institutionnelles de cette volonté politique de considérer le peuple de façon uniforme.

Tom Ginsburg : En apparence, les institutions ont peut-être la même forme, mais leur utilisation, la façon dont elles fonctionnent sont très différentes, et, j’insiste, c’est une opération très sophistiquée qui se joue là. On n’est pas face à un coup d’État militaire ou à une révolution communiste, c’est un processus à mèche lente.

L’écriture de votre livre a été déclenchée par l’élection de Donald Trump, très tôt minimisée par ceux qui mettaient en avant la solidité des institutions américaines, sa Constitution qui est la plus vieille du monde, son système de pouvoir et contrepouvoirs (check and balance)… Récemment toutefois, on a pu voir le président américain utiliser son pouvoir exécutif pour déclarer l’état d’urgence afin de faire construire son fameux mur avec le Mexique auquel la majorité démocrate s’oppose au Congrès, puis utiliser son droit de véto quand les députés ont voulu lever cet état d’urgence. Est-ce qu’il faut y voir le signe d’une démocratie américaine aux institutions pas si solides et équilibrées qu’on le pensait ?

Tom Ginsburg : À mon sens les institutions américaines sont encore solides et toujours soutenues par des médias libres, même s’ils subissent des attaques sévères et qu’une partie d’entre eux est particulièrement partisane. La société civile aussi est très forte, et on citera le travail mené par les procureurs qui, s’ils rapportent formellement au président, sont parvenus à maintenir une certaine autonomie. Jusque-là, tout semble aller pour le mieux. Mais le temps peut détériorer même les institutions les plus solides. Selon nous, l’un des plus grands dangers vient d’une théorie promue depuis plusieurs années par des juristes qui se situent à la droite du spectre politique : la théorie de « l’exécutif unitaire » (unitary executive). C’est l’idée que les élections désignent un président qui à lui seul doit concentrer tout le pouvoir exécutif, dont celui d’ordonner des poursuites judiciaires, potentiellement contre des ennemis politiques, ou d’exercer son droit de nomination sans être contrôlé par le Congrès. C’est évidemment une conception très étendue du pouvoir qui se fonde sur une lecture formaliste de notre Constitution qui a plus de 220 ans, et qui projette une vision éloignée de celle des pères fondateurs toujours très préoccupés par la liberté. C’est pourtant une façon de penser très puissante, et si cela continue ça va finir par saper les fondements mêmes de ces institutions qui semblaient si vertueuses.

Votre cinquième chapitre, « Will American Democracy Persist ? », la démocratie américaine va-t-telle durer, débute d’ailleurs sur une uchronie qui présente une femme devenue présidente en 2024 et qui use de tous les pouvoirs donnés à l’exécutif par la Constitution…

Aziz Z. Huq  : Pour répondre, j’aimerais m’arrêter un peu sur une notion centrale dans notre livre et qu’on a abordé implicitement depuis le début de notre entretien, il s’agit de la différence que nous faisons entre l’effondrement (collapse) et le déclin (decay) démocratique. Le travail sur les données empiriques qui mesurent la qualité des démocraties suggère – et nous ne sommes évidemment pas les seuls à le dire – que depuis les années 70 il y a eu un tournant dans la façon dont les démocraties échouent. On est passé d’une époque où elles s’effondraient soudainement, à une tendance au déclin de l’intérieur. La raison est simple, il est beaucoup plus efficace pour un opposant à la démocratie, moins coûteux, et cela suscite moins d’opposition de procéder avec lenteur. En agissant lentement, vous empêchez votre opposition de trouver un point focal, qui cristallise la mobilisation et rend visible cette détérioration démocratique. C’est une explication très pragmatique. Au court des dix dernières années, on a donc vu émerger un ensemble d’outils légaux et constitutionnels, des lois qui pouvaient sembler inoffensives, anodines, mais qui dans certaines circonstances permettraient de maintenir une apparence de démocratie en la vidant de sa substance.
Aux États-Unis, comme dans d’autres pays, il est possible de mesurer de façon formelle le déclin de la démocratie en ayant recourt à certaines classifications des relations entre les différentes branches du pouvoir. Tom a évoqué la théorie de l’exécutif unitaire. Elle s’illustre parfaitement dans l’exemple que vous avez évoqué de l’état d’urgence et du veto sur la question de la construction du mur avec le Mexique. Cette situation ubuesque est en réalité le fruit d’une décision de la Cour suprême. Jusqu’en 1983, le Congrès avait le pouvoir de mettre fin à l’état d’urgence par un vote des deux chambres, on appelle ça le veto législatif. Mais la Cour suprême, dans son infinie sagesse, a décidé que ce veto législatif était inconstitutionnel, que le pouvoir législatif ne pouvait pas limiter de la sorte le transfert d’autorité du peuple vers le président. La conséquence de cette décision de 1983, c’est que l’état d’urgence reste un outil aux mains de l’exécutif, mais le Congrès n’a ni l’autorité, ni la capacité, ni le pouvoir d’y mettre fin. Et donc cet épisode qui s’est déroulé ces dernières semaines à Washington ne doit pas être vu, comme cela a été présenté dans beaucoup de commentaires médiatiques, comme une nouvelle preuve des dangers qui pèsent sur la démocratie par la possibilité d’invoquer des pouvoirs d’urgence. Ce qu’il révèle, c’est que l’approche formaliste des relations entre les différents éléments du gouvernement a pour conséquence de pouvoir sérieusement déstabiliser et blesser la démocratie. L’une de ces spécificités aux États-Unis, c’est cette façon très particulière d’envisager l’équilibre des pouvoirs comme relevant d’une forme d’« exceptionnalisme » américain, qui à mon sens a montré son échec. Il existe une interaction entre des problèmes spécifiques, constitutionnels, de jurisprudence, et des problèmes plus larges communs à beaucoup de pays : le populisme charismatique, les attaques contre la sphère publique, sur les processus électoraux… Il faut donc faire la distinction entre les problèmes spécifiques à la situation américaine, et le mouvement plus général de déclin démocratique.
C’est vraiment parce qu’il y a une vague de nouvelles menaces qui pèsent sur les démocraties constitutionnelles qu’il est nécessaire de repenser la façon dont les institutions et les lois sont écrites. On l’a dit, a surgi depuis une vingtaine d’années quelque chose de tout à fait inédit à nos yeux, le recours systématique aux lois et aux règles constitutionnelles contre l’État de droit. C’est l’échec d’une stratégie mise en place après la Seconde Guerre mondiale et qui avait fonctionné jusqu’à maintenant, pour protéger la démocratie des risques totalitaires. Il y a des leçons à tirer de cet échec, et en la matière les États-Unis et leur Constitution vieille de 220 ans, difficile à amender, est un exemple type, extrême, d’une inquiétante détérioration normative.

Cette question de l’état d’urgence s’est aussi posée en France suite aux attentats de 2015. Ce dont vous parlez pointe vers la question de la faiblesse des démocraties ; si l’état de droit censé les protéger peut aussi entraîner leur perte c’est qu’il s’agit bien d’un régime très faible ?

Tom Ginsburg : J’aime à penser que cette faculté du droit, soit à protéger, soit à entraîner la perte des démocraties, constitue le premier étage conceptuel de notre réflexion. C’est là que se nouent les conséquences possibles du choix entre un régime autoritaire et un régime démocratique. Aujourd’hui, on a tendance à s’attacher plutôt à des indicateurs économiques : les performances, la capacité à pourvoir les gens en marchandises de toutes sortes… Mais en la matière, on a des exemples exceptionnels en provenance de régimes autoritaires : Singapour, le Rwanda, la Chine… qui semblent en capacité de fournir à la fois des biens et des services à leur population. De sorte que s’il y avait une vraie élection démocratique demain, Xi Jinping serait probablement élu en Chine. Mais pour chacun de ces pays, il y a un pendant « nord coréen », la pente naturelle vers un régime extractif corrompu comme on le voit en Russie ou en Hongrie. La vertu démocratique, c’est de n’être ni trop bonne ni trop mauvaise, mais de ce fait les résultats sur ce qui tient à cœur à la population est souvent modéré, et donc frustrant. C’est pour ça qu’il faut toujours, même si c’est difficile, se demander quelle serait l’alternative, quelles pourraient être les conséquences d’autres formes d’arrangements. Voilà c’était ma minute progressiste…

On a évoqué la différence entre l’effondrement et le déclin des démocraties, vous montrez aussi qu’il est très difficile de dire quand une démocratie passe du libéralisme à l’illibéralisme. Est-ce qu’on peut identifier un point de bascule ?

Tom Ginsburg : Vous mettez précisément le doigt sur le problème, il n’y a pas de ligne claire. L’un des efforts de notre livre, c’est justement d’essayer de rassembler les différentes stratégies utilisées, les différents signaux faibles ou forts qui permettent plus facilement d’identifier ce point de bascule. Et ce qu’on montre, c’est qu’il n’y a pas qu’un seul chemin. Il existe différentes arènes : la sphère publique, la machine électorale, les cours de justice, l’administration… mais l’ordre dans lequel elles sont susceptibles de s’affaiblir n’est pas déterminé. Les régimes autoritaires sont opportunistes, ils cherchent le point faible dans n’importe quel système. Mais en identifiant ces différentes arènes, en établissant les étapes qui sont franchies, nous espérons fournir des ressources à ceux qui au sein du système sont prêts à se lever pour dire « ça suffit ». Souvent, les partisans des démagogues et des antidémocrates nous accusent d’hystérie, ce que nous pointons du doigt ne mériterait pas qu’on s’inquiète, qu’il s’agit là de phénomènes modérés comparables à ce que les libéraux font de leur côté. Ma réponse à cette accusation est simple : la machine démocratique suppose une certaine dose de peur rationnelle. Il faut entretenir cette part de méfiance qui est aux fondements d’un aspect essentiel des démocraties : l’accountability, la nécessité de rendre des comptes. La démocratie ne peut fonctionner que dans cet équilibre délicat entre la confiance dans les institutions et la méfiance vis-à-vis des forces politiques.

Aziz Z. Huq : C’est toute la difficulté de saisir les qualités d’un système complexe, irréductible à un ensemble de variables mesurables. Pourtant, je ne crois pas que cette difficulté devrait nous empêcher de nous risquer à émettre un jugement. Je ferai, pour illustrer cette conviction, un parallèle qui peut sembler étrange : nous sommes tous amenés à juger la valeur d’un ou d’une collègue, mais nous ne le faisons pas en nous référant à une échelle préétablie, en donnant une note de 0 à 10. Vous pouvez dire d’un journaliste qu’il est bon, d’un autre qu’il est mauvais, sans avoir recours à une échelle objective du type « est-ce que son dernier article m’a aidé dans la rédaction du mien ? »… Ce à quoi vous vous référez, c’est un ensemble de qualités, qui ont pu se manifester de façon inégale au court du temps et forment un tout, qui dans votre esprit s’appelle « le bon journaliste ». Il apparaît donc que cet effort de définition des éléments nécessaires pour avoir une démocratie, et la difficulté de les quantifier, la multiplicité des critères qui entrent dans notre définition – et encore une fois, les critères que nous proposons ne sont pas quantifiables, ont une façon bien particulière d’interagir –, c’est une manifestation de ce dont on est en train de parler. Dire que tel régime est une démocratie, et tel autre n’en est pas une, c’est comme de dire qu’une personne est une bonne journaliste, une bonne professeure ou une bonne avocate, c’est un ensemble de qualités qui exigent un jugement situé, nuancé et global.

Que faites-vous alors de ceux qui estiment qu’on peut être en démocratie mais ne pas être gouvernés démocratiquement, et qui proposent une radicalisation de la démocratie… par la participation des citoyens, par le tirage au sort… Quel regard portez-vous sur ces propositions ?

Tom Ginsburg : Nous sommes favorables à ces expériences, il faut réinventer la démocratie qui est une vieille technologie héritée du XVIIIe siècle – dans sa manifestation actuelle – et qui ne convient pas au XXIe siècle. Mais nous n’avons jamais eu la preuve que ces expériences – de tirage au sort, de démocratie participative – soient assez robustes pour pouvoir être généralisées au niveau d’un pays aussi important que la France ou les États-Unis. Pour le moment, nous sommes coincés avec les institutions de la démocratie constitutionnelle, et nous devons nous assurer qu’elles continuent de bien fonctionner tout en cherchant la façon de rendre l’expérience démocratique plus prégnantesdans la vie des gens afin de légitimer le système.

Aziz Z. Huq : Il me semble qu’on peut dresser un parallèle entre la France et les États-Unis, dans la phénoménologie de la désaffection démocratique. Le sentiment de ne plus orienter, par le vote, les choix politiques car la décision est confisquée par une élite : les énarques en France, une intelligentsia libérale, médiatique et culturelle chez nous. Ce qu’il y a de commun, c’est cette idée de ne plus être un acteur de la démocratie. Et l’on voit des personnes faire campagne, et réussir à convaincre des électeurs de voter pour X ou Y sur cette idée. Il faut reconnaître que la nature de l’agentivité (agency) en démocratie ne sera jamais aussi satisfaisante et épanouissante que les populistes le prétendent… encore moins dans la version émotionnelle et identitaire qu’ils proposent. C’est le point commun entre le mouvement des gilets jaunes et l’élection de Trump, et je ne pense pas qu’on puisse y apporter une réponse institutionnelle.

Tom Ginsburg  : Je dois avouer que je suis parfois jaloux de mes cousins qui ont soutenu Trump, de leur passion, de leur sentiment d’appartenance… de tous ces éléments qu’apporte un chef charismatique. C’est un problème bien connu du libéralisme, il ne répond pas à ces besoins de passion et d’appartenance. Le défi est profond.

Ce qui nous ramène à la question constitutionnelle. Dans votre livre vous insistez sur la tension entre la nécessaire flexibilité de la loi fondamentale, qui doit pouvoir s’adapter, et le danger d’érosion de la Constitution en la rendant trop adaptable…

Tom Ginsburg : Les institutions, c’est toujours une question d’optimisation. C’est comme dans l’histoire de Boucles d’or, la soupe ne doit être ni trop chaude, ni trop froide. Les constitutionnalistes le savent parfaitement : il est nécessaire d’autoriser une certaine réactivité, une plasticité de la Constitution sans que cela n’amène à saper et finalement à changer radicalement le système.

C’est aussi une question de gouvernement. Est-ce que l’exécutif n’a pas aujourd’hui pris un pouvoir trop important dans les démocraties ?

Aziz Z. Huq : Étant donné la complexité des sociétés et des économies modernes, qui sont profondément différentes d’il y a disons 150 ans, avant l’industrialisation, il me semble inévitable de conserver un fonctionnement dans lequel les buts généraux de la politique sont décidés collectivement, puis mis en œuvre, exécutés par des représentants. Aux États-Unis, je ne connais pas assez bien la situation en France, la façon de concevoir le bon gouvernement dans une société complexe a bien sûr fait l’objet de nombreuses avancées, mais aussi de retours en arrière dramatiques politiquement. Et nous sommes dans l’une de ces périodes de contrecoups, qui prend la forme de la théorie de l’exécutif unitaire, qui s’en prend à la légitimité de l’administration, qui suppose l’existence d’une forme pure d’expression de la volonté démocratique. Espérons qu’on pourra assister au retour d’une perception claire de la complexité du gouvernement dans nos sociétés modernes, et donc du besoin de déléguer le pouvoir tout en maintenant un mécanisme de contrôle, de check and balance. On dit dans le livre que si le critère qui vous importe le plus c’est la reddition de compte (accountability), alors la Constitution américaine échoue complètement. Tout particulièrement au regard de ce que Bourdieu appelle la « main droite de l’État », la main oppressive. Les capacités constitutionnelles du pouvoir législatif à limiter la force coercitive de l’exécutif se sont considérablement amincies. Donc tant que les Américains n’auront pas une vision plus claire, plus juste, de leur Constitution, je pense que les problèmes de gouvernance persisteront, obscurcis par la nostalgie d’une démocratie qui n’a jamais existé.

Tom Ginsbug et Aziz Z. Huq , How to Save a Constitutional Democracy, University of Chicago Press, 2018 (non traduit en français).

Cet article a été publié pour la première fois le 30 mars 2019 sur AOC.

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How Democracies Die Broché – 16 janvier 2018
de Steven Levitsky (Auteur), Daniel Ziblatt (Auteur)

We tend to think of democracies dying at the hands of men with guns. During the Cold War, coups d’état accounted for nearly three out of every four democratic break­downs, and more re­cently, military coups toppled Egyptian President Mohamed Morsi in 2013 and Thai Prime Minister Yingluck Shinawatra in 2014. In these cases democracy dissolved in spectacular fashion, through military power and coercion.
But there is another way to break a democracy. It is less dramatic but equally destructive.
In Venezuela, for example, Hugo Chávez was a political outsider who railed against what he cast as a corrupt governing elite, promising to build a more “authentic” democracy that used the country’s vast oil wealth to improve the lives of the poor. Skillfully tapping into the anger of ordinary Venezuelans, many of whom felt ignored or mistreated by the established political parties, Chávez was elected president in 1998. As a woman in Chávez’s home state of Barinas put it on election night, “Democracy is infected. And Chávez is the only antibiotic we have.”
When Chávez launched his promised revolution, he did so democratically. In 1999, he held free elections for a new constituent assembly, in which his allies won an overwhelming majority. It wasn’t until 2003 that Chávez took his first clear steps toward authoritarianism, stalling a referendum that would have recalled him from office. In 2004, the government blacklisted those who had signed the recall petition and packed the supreme court. The chavista regime grew more repressive after 2006, closing a major television station, arresting or exiling opposition politicians, judges, and media figures on dubious charges, and eliminating presidential term limits so that Chávez could remain in power indefinitely. After Chávez’s death a year later, his successor, Nicolás Maduro, won another questionable reelection. It was only when a new single-party constituent assembly usurped the power of Congress in 2017, nearly two decades after Chávez first won the presidency, that Venezuela was widely recognized as an autocracy.
This is how democracies now die. Blatant dictatorship — in the form of fascism, communism, or military rule — has disappeared across much of the world. Military coups and other violent seizures of power are rare. Most countries hold regular elections. Since the end of the Cold War, most democratic breakdowns have been caused not by generals and soldiers but by elected gov­ernments themselves. Like Chávez in Venezuela, elected leaders have subverted democratic institutions in Georgia, Hungary, Nicaragua, Peru, the Philippines, Poland, Russia, Sri Lanka, Turkey, and Ukraine. Democratic backsliding today begins at the ballot box.
How vulnerable is American democracy to this form of breakdown ? The foundations of our democracy are certainly stronger than those in Venezuela, Turkey, or Hungary. But are they strong enough ? Answering such a question requires stepping back from daily headlines and breaking news alerts to widen our view, drawing lessons from the experiences of other democracies around the world and throughout history.
We know that extremist demagogues emerge from time to time in all societies, even in healthy democracies. The United States has had its share of them, including Henry Ford, Huey Long, Joseph McCarthy, and George Wallace. An essential test for democracies is not whether such figures emerge but whether political leaders, and especially political parties, work to prevent them from gaining power in the first place—by keeping them off mainstream party tickets, refusing to endorse or align with them, and when necessary, making common cause with rivals in support of democratic candidates.
Once a would‑be authoritarian makes it to power, democra­cies face a second critical test : Will the autocratic leader subvert democratic institutions or be constrained by them ? America failed the first test in November 2016, when we elected a president with a dubious allegiance to democratic norms. How serious is the threat now ? Many observers take comfort in our Constitution, which was designed precisely to thwart and contain demagogues like Donald Trump. Our Madisonian system of checks and balances has endured for more than two centuries. It survived the Civil War, the Great Depression, the Cold War, and Watergate. Surely, then, it will be able to survive Trump.
We are less certain. Historically, our system of checks and balances has worked pretty well— but not, or not entirely, because of the constitutional system designed by the founders. Democracies work best— and survive longer— where constitutions are reinforced by unwritten democratic norms. Two basic norms have preserved America’s checks and balances in ways we have come to take for granted : mutual toleration, or the understanding that competing parties accept one another as legitimate rivals, and forbearance, or the idea that politicians should exercise restraint in deploying their institutional prerogatives.
The erosion of our democratic norms began in the 1980s and 1990s and accelerated in the 2000s. By the time Barack Obama became president, many Republicans, in particular, questioned the legitimacy of their Democratic rivals and had abandoned forbearance for a strategy of winning by any means necessary. Donald Trump may have accelerated this process, but he didn’t cause it.
The weakening of our democratic norms is rooted in extreme partisan polarization— one that ex-tends beyond policy differences into an existential conflict over race and culture. And if one thing is clear from studying breakdowns throughout history, it’s that extreme polarization can kill democracies.
There are, therefore, reasons for alarm. Not only did Americans elect a demagogue in 2016, but we did so at a time when the norms that once protected our democracy were already coming unmoored. But if other countries’ experiences teach us how democracies can die at the hands of elected officials, they also teach us that breakdown is neither inevitable nor irreversible.
Many Americans are justifiably frightened by what is happening to our country. But protecting our democracy requires more than just fright or outrage. We must be humble and bold. We must learn from other countries to see the warning signs— and recognize the false alarms. We must be aware of the fateful missteps that have wrecked other democracies. And we must see how citizens have risen to meet the great democratic crises of the past, overcoming their own deep-seated divisions to avert breakdown. History doesn’t repeat itself. But it rhymes. The promise of history, and the hope of this book, is that we can find the rhymes before it is too late.

Reprinted from HOW DEMOCRACIES DIE Copyright © 2018 by Steven Levitsky and Daniel Ziblatt. Published by Crown Publishers, an imprint of Penguin Random House LLC.